关于评议县政府规范性文件备案审查工作情况的调查报告

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关于评议县政府规范性文件

备案审查工作情况的调查报告

县人大常委会法制民族工作委员会

按照市人大常委会的统一安排和《xx县人大常委会规范性文件备案审查办法〈试行〉》的要求，评议调研组5月上旬以来对县政府规范性文件备案审查工作情况进行了调研。调研组先后走访了县经信委、发改委、城乡建委、水务局、安监局、环保局、教委、交委、人力社保局、卫计委等10余个县政府工作部门，对政府规范性文件备案审查机构建设、制度建设、报备情况等作了调查摸底，对存在的问题提出了工作建议和督促指导。现将调查情况报告如下：

一、取得的成效

2013年以来，县政府及其工作部门切实加强对规范性文件的管理，规范性文件备案审查工作正逐步走上制度化、规范化轨道，为维护国家法制统一，促进我县经济社会发展发挥了积极作用。主要表现在：

（一）规范性文件管理工作进一步得到重视。按照《xx县人大常委会对县人民政府规范性文件备案审查工作的评议方案》要求，县政府及时下发了《关于进一步加强行政规范性文件备案工作的通知》（xx府办〔2015〕6号），全面清理了县政府及其工作部门、部门管理机构直辖以来至2014年12月31日期间制定发布的规范性文件﹙即对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的文件﹚。一是确定了清理方式。要求县政府组成部门根据本单位发文目录，按照规范性文件认定标准，分年度清理出有效规性文件目录和应废止文件目录，统计出需要补充报备的现行有效文件目录及电子文本；二是明确了实施步骤。包括开展培训、自查清理、报送清理结果、接受集中评议以及对评议意见的研究整改；三是落实了组织措施。县政府成立了相应的组织机构和协调小组，落实领导负责和专人负责；四是提出了工作要求。强化了责任意识、协调配合意识、整改落实意识。

（二）备案审查工作的认识有了较大提升。县政府为接受县人大常委会评议，做了大量准备工作，有效落实了评议工作的要求。在开展全面清理工作期间，为了保证工作质量，多次主动与县人大常委会沟通协调，认真落实县人大常委会调研反馈的意见，做到边清理文件、边指导部门工作，边整改问题、边完善制度，备案审查工作的认识得到了有效提升。

（三）规范性文件清理工作取得了成效。县政府在对规范性文件进行清理的基础上，2013年12月9日以xx府发〔2013〕32号文件，公布了第一批废止的27个文件。本次经过为期2个月的自查清理，因清理时间段延长至1997年重庆直辖以来，共清理出规范性文件231件，其中县政府制定发布57件，继续有效24件，废止或失效19件，拟修改14件，部门制定发布174件，保留86件，废止86件，拟修改2件。

总的来说，县政府及其工作部门对规范性文件清理工作比较重视，认真落实评议工作要求，克服了时间跨度长、机构调整及人员变动大、对规范性文件界定不准等困难，较好地完成了本次工作任务，为下一步建立规范性文件目录库打下了较好基础。

二、存在的问题

综上所述，我县规范性文件备案审查工作取得了一定成绩，但也还存在一些问题和不足，需引起重视并加以解决。

（一）对备案审查工作的重要性认识不足。从县人大常委会备案审查登记情况看，县政府制发的规范性文件基本做到了向市政府法制办和县人大常委会报备，且符合备案登记的形式要件，工作较规范。但由于各种原因，对此项工作还存在认识上的不足，部门、乡镇备案审查工作机制建设还较滞后，未做到应备尽备。虽然近两年县政府起草的规范性文件向县人大常委会报备工作基本落实，对部门出台的规范性文件开展过清理，作出过废止和继续施行文件目录的决定。但因清理工作不全面、不彻底，造成部门应当废止、修改或继续适用的规范性文件与本次清理出的文件数量存在较大出入。从统计数据看，此次共清理出231件规范性文件，其中向县人大常委会备案的只有12件，加上2013年清理报备的66个文件目录，也仅78件，说明对此项工作的认识仍需加强。

（二）规范性文件制定质量有待进一步提高。本次清理发现，我政规范性文件出台不少，拟废止的也不少﹙86件﹚，但其质量仍存在一些问题。主要表现为缺乏综合系统的考虑，一个项目出台一个政策，规范性文件的反复适用性不足，有的规定普遍性、明确性、肯定性不足，权利、义务约束不够明确，执行中随意性大；有的为了应对上级考核，随意制定规范性文件，不是从出台规范性文件的必要性出发；有的联合行文不规范，存在两个不同层级的单位联合行文；有的适用期限不明确，这次清理出应当失效的文件达85件，说明出台和废止规范性文件还缺乏程序化的约束机制，导致规范性文件质量不高。

（三）部门报备工作有待进一步加强。从抽查和了解的情况看，部门向县政府报备和向县人大常委会报备还没有形成常态。一是部门工作人员职责不明确，工作制度和工作流程还不完善，仅县国土房管局有工作机制、县卫计委的法规科有职责，大部分单位相关人员对备案审查工作不熟悉，对起草的规范性文件尚无合法性、合理性、程序性审查要求。多数工作人员不知道如何报备，认为生效文件的抄报就是备案；二是片面理解地方行政规章，导致具体工作办法出台不及时。2004年7月1日施行的《重庆市行政机关规性文件审查登记办法》第四条规定“区县（自治县、市）人民政府对所属工作部门和乡（民族乡）镇人民政府制定的规范性文件实行何种审查方式，由区县（自治县、市）人民政府自行决定”，因县政府无具体要求，2013年以前的规范性文件，部门多为抄报抄送，报备工作基本没有开展，没有做到“应备尽备”、“应审尽审”；三是制定的规范性文件事前未进行必要的可行性调研论证。有的规范性文件在起草过程中未公开征求意见，有的虽征求了意见，但缺乏记录在案或未说明采纳情况。

（四）人员教育培训及汇编工作有待落实。行政规范性文件是除法律、法规和规章之外，县政府及其工作部门实施行政管理和服务的重要依据。审查规范性文件是一项政策性、法律性很强的工作。应当看到，我县开展规范性文件备案审查工作还有一定差距。一是还需从推动法治政府建设的高度着眼，加强政府法制建设，落实人力，强化责任；二是政府规范性文件汇编工作滞后，尚无科学分类汇编，还需从有利行政管理和服务去组织落实；三是尽管下发了《关于进一步加强行政规范性文件备案工作的通知》﹙xx府办〔2015〕6号﹚，但工作要求仍然不具体，操作性不强，相关工作人员普遍反映不熟悉业务知识，报备及审查知识的培训已是当务之急。

三、工作建议

（一）提高认识，增强做好规范性文件管理工作的责任感。加强规范性文件的监督管理，对于促进政府依法行政，维护国家法制统一，保障公民、法人和其它组织的合法权益，促进社会和谐进步具有十分重要的意义。县政府及其工作部门要进一步提高对规范性文件监督管理重要性的认识。一是要增强法治观念，加强法制工作领导，认真研究工作措施，明确职责要求，确保规范性文件管理和备案审查相关法律法规规章的贯彻执行；二是要强化规范性文件备案监管，提高行政决策质量，维护政府权威和公信力；三是要按照规定的权限和程序制发规范性文件，自觉接受备案监督。

（二）完善机制，强化规范性文件备案审查。县政府及其工作部门要进一步建立完善工作制度和工作机制，加强对行政规范性文件的管理，强化备案与审查工作，推行对部门制定的规范性文件的前置审查。一是要严格遵守规范性文件制定的要求，凡以县政府或县政府办公室名义制发的行政规范性文件，须经县政府法制办进行合法性审查，严把规范性文件立项、起草、审查、决定、公布、备案、评估、清理等关口；二是向县人大常委会报送备案审查的规范性文件要及时、准确报备，做到有件必报，不迟报、漏报，报送的材料要完整齐全；三是努力健全规范性文件备案管理的各项制度。围绕报、备、审关键环节健全机制，全面落实规范性文件“应备尽备、应审尽审、有错必究”的要求。

（三）强化措施，提高规范性文件的制定质效。一是有制定权的单位，要落实好分管领导和专兼职人员，加强对规范性文件起草的管理，遵守法定的程序；二是起草单位应对制定规范性文件的必要性、可行性等进行论证，并广泛征求意见，听取民意，吸收合理建议，提高规范性文件的制定质效；三是县政府法制办要加强对起草单位的业务指导；四是针对目前县政府工作部门大部分相关人员不熟悉规范性文件管理的情况，加强有关知识的培训，以适应规范性文件备案审查工作的要求。

（四）科学分类，加强规范性文件的评估和汇编。落实行政规范性文件分类审查汇编，是建设法治政府的基本要求，是依法依规行政的基础工作，有利于从源头上预防和减少行政争议，维护法制统一和政令畅通。为保证行政规范性文件的有效执行，应适时组织对文件的实施情况进行评估，不符合法律规定，以及不适应经济社会发展要求的文件应及时予以修改或废止，并做好文件汇编和在互联网上进行公开，便于群众查阅学习，促进行政规范性文件备案审查工作的信息化、规范化和公开化。